사회보장정책의 내용과 특성은 그 사회가 직면한 사회적 위험에 의해 결정된
다.  즉  사회의  구조적  변화는  사회보장정책과  법의  유형과  특성을  결정짓는다.
한국사회에서도 마찬가지이다. 최근 한국 사회의 구조적 변화는 1997년의 외환
위기를  기준으로  설명하는  견해가  많다.  외환위기  전에는  한국이  복지국가인가
가 관심이었다면 이후에는 어떻게 복지국가를 할 것인가에 관심이 있다고 말할
수 있을 정도로 외환위기는 한국에서 복지개혁의 시발점으로 평가되고 있다. 외
환위기 이후 한국 사회의 구조적 변화로는 세계화 및 그 이념적 기반이 되는 신
자유주의와  후기산업화사회의  두  가지로  요약할  수  있다.  신자유주의와  후기산
업화사회로 인한 영향은 상호보완적 관계에 있다. 신자유주의는 사회보장체제에
서 민영화, 시장화, 각종 규제의 철폐와 계약의 활성화 또 그로 인한 노동시장의
유연화  등을  가져왔다.  후기산업화사회는  제조업에서  서비스업으로의  고용구조
변화에  따라 고용불안과 고용의  질적 하락을  가져왔으며,  고령화,  핵가족화,  여
성인구의  증가  등과  같은  가족  구조의  변화도  가져왔다.
이러한  사회구조의  변화는  사회보장정책에  영향을  미치게  되는데,  그  대표적
인  것이  신자유주의에  이념적  기반을  둔  생산적복지  등의  제도이다.  김대중  정
부의 자활지원사업 등을 통한 생산적 복지는 노무현 정부에서는 사회투자국가이
론을  통한  참여  복지,  이명박  정부의  근로장려세제를  통한  능동적  복지  등으로

발전해 가는데, 모두 근로연계복지를 강조하는 것이어서 그 이념적 기반에는 큰
차이가 없다. 후기산업화로 인해 발생한 신 사회위험(new social risk)의 대응으
로서는  보편주의의  채택  및  사회서비스의  제공을  요구한다.  김대중  정부  이래
국민연금, 고용보험, 산재보험 등은 적용범위 확대를 통한 보편주의를 취하였으
며,  국민연금과  건강보험은  재정을  통합함으로써  사회연대를  확대하였다.  그런
데 생산적 복지 등으로 시행한 근로연계복지의 경우 빈곤율이나 탈수급율 등 수
급혜택의  측면에서  크게  개선된  면을  보이지  못하고  있다.  비정규직  근로자  등
근로빈곤층은  여전히  사각지대로  남아  있다.  또  보편주의가  확대된  사회보험의
경우에도 납부예외자나 적용제외자가 광범위하게 존재하여 사회안전망으로서의
기능을 충실히 수행하지는 못하고 있다. 생각건대 사회보장체계가 좀 더 관심을
두어야  점은  사각지대로  남아  있는  비정규직과  영세  자영자에  대한  보호이며,
사회보험을  제1차적  안전망으로  하는  보편주의적  사회보장체제를  견지할  수밖
에 없다. 중간계층이 빈곤에 빠지지 않도록 예방하는 것이 사회전체의 입장에서
더욱 중요하기 때문이다. 최저수준의 사회보장은 국가의 책무로 하고, 최적 수준
의  사회보장은  민간과  협력하는  역할  분담이  필요하다.