행정법의 기본원리로서 법률에 의한 행정의 원리는 타당하다. 그러나 이것은 타방에서 행정은 단지 법률의 구체화에 그친다든가 정의 그대로의 법의 집행이라는 것을 뜻하는 것은 아니다. 그것은 법치국가원리의 요청이긴 하지만 그의 완전형태를 실현한다는 것은 곤란하다. 행정은 법률을 집행하는 것이지만 그 과정에서 집행자에게 자기결정의 여지를 주는 것이 필요한 경우는 남게 되는 것이다. 법률이 모든 경우를 예상하여 빠짐없이 규정을 두는 것은 입법기술상 불가능할 뿐만아니라 끊임없이 사회변천에 맞추어 활동하여야 할 행정의 기능을 고려할 때에도 바람직하지 않다. 여기에서 입법자는 행정집행의 요건을 정함에 있어 불확정적 개념을 사용하거나 그 효과를 정함에 있어서 행위 여부나 수개의 행위 중에서 선택할 수 있는 여지를 행정에 부여하는 경우가 적지 않다.